正确处理地方人大常委会党组履责过程中的若干关系

黄小钫  马明杨

党组是党的一个重要组织机构，《中国共产党章程》第九章以及《中国共产党党组工作条例》（以下简称《条例》）指出“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式”。地方各级人大是地方各级国家权力机关，县级以上地方各级人大设立常委会作为本级人大的常设机关，在闭会期间行使本级人大的一些职权。《条例》规定县级以上人大常委会应当设立党组，保证人大常委会党组开展工作有据可依。作为县级以上人大常委会的领导机构，人大常委会党组是党对人大工作实施领导的重要载体，是执政党与地方国家权力机关发生联系的枢纽和联结点。人大常委会党组的职责履行到位不到位、作用发挥好不好，直接影响到党对人大工作的领导能否实现。在整个人大制度体系中，人大常委会党组居于一个核心位置，必然会或多或少地同其他机构发生一定的关系。正确处理并理顺地方人大常委会党组履责过程中的若干关系，具有十分重要的现实意义。

一、地方人大常委会党组与同级地方党委的关系

现行党章和《条例》分别规定，党组必须服从批准它成立的党组织领导。”“党组的设立，应当由党中央或者本级地方党委审批。”这两个条款明确了地方党委与党组之间的关系性质，即一种上下级之间的领导与被领导的关系。其中，地方党委是领导者，决定着党组的设立，党组属于被领导者，须服从批准其成立的党委的领导。因此，地方人大常委会党组首先要处理好与同级地方党委的关系，这是其履行职责、发挥作用的前提和基础。

一方面，地方人大常委会党组作为执政党在地方国家权力机关设立的一个领导机构，是同级地方党委的派出机构，它的设立、人员的组成、职责范围等都是由后者决定的。因此，人大常委会党组接受同级地方党委的领导并对其负责，是应有之义。地方人大常委会党组作为地方人大常委会的领导核心，为同级地方党委全面领导人大工作提供组织保障，发挥着承上启下的作用。其中，“承上”要求及时主动地向同级地方党委请示报告本级人大及其常委会的年度工作计划以及立法、法律实施、讨论决定重大事项、监督、代表、常委会及机关建设中的重要问题和重要事项，为同级地方党委的各项决策提供参考。“报告一下有好处，集思广益，群策群力，事情能办得更好。”“启下”要求保证同级地方党委的决策部署能够有效贯彻和落实，切实保证同级地方党委的主张和意图经由法定程序成为地方性法规，以及同级地方党委推荐的人选依法成为地方国家政权机关的工作人员。总之，服从同级地方党委的领导是地方人大常委会党组开展工作必须遵循的首要原则。当然，它也不能一味地消极等待被领导，应积极主动地争取同级地方党委的领导，这样才能有利于开展各项工作，即“不应该也不完全是处于一种被动授受的地位，不是一种机械的命令与执行关系，也不是一种纯粹的地方党委布置、党组操作的单向关系。而更应该处在一种发挥主观能动性、主动服务、创造性地开展工作的地位”。从各地人大工作的成效来看，人大工作做得好不好，同人大常委会党组是否主动具有直接关系：有些地方的人大工作有声有色，关键就在于人大常委会党组积极主动，而有些地区的人大工作做得不好，“根源是人大常委会党组的工作不主动，没有主动谋划人大的工作，没有积极地争取党委的领导和支持”。

另一方面，地方党委即党的地方委员会，它是党的地方组织，肩负着全面领导本地区人大工作，支持和保证本地区地方国家权力机关依法履行法定职权这一重要职责。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，地方党委“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照协调推进‘四个全面’战略布局，对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实行全面领导，对本地区党的建设全面负责”，“主要实行政治、思想、组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实”。对于地方党委的角色及作用，习近平总书记指出:“地方党委是贯彻落实党中央决策部署的‘中间段’，不能出现‘中梗阻’”地方党委作为本地区的领导核心，对本地区各级国家权力机关的工作实施领导是其应有之义。不过地方党委对人大工作的领导并不是一种直接领导，而是要依托各级国家权力机关中的党组织及其党员（包括人大常委会机关、人大代表、人大常委会组成人员中的党员）发挥领导作用，尤其是要发挥人大常委会党组的领导核心作用。同时，这种领导主要表现为贯彻并落实党中央关于人大制度建设和人大工作的路线、方针、政策和重大决策部署，做好对本级国家权力机关的党组织及其党员的动员和组织工作、本级地方国家政权机关的人选推荐工作、本级地方国家权力机关与“一府一委两院”之间的协调工作，等等。近年来，各地已经形成了许多好的经验和做法，如坚持安排一名主要领导分工联系人大工作，邀请不是同级党委常委的人大常委会党组书记或党组副书记列席党委常委会议；定期召开党委人大工作会议，解决人大工作中面临的有关问题；定期听取人大常委会党组的工作汇报并讨论研究人大工作，等等。

总而言之，无论是人大常委会党组还是同级地方党委，都负有对人大的领导权。两者之间的区别在于:“地方党委主要是一种全局性、方向性、原则性的领导。地方人大常委会党组则是一种基础性的、落实性的、操作性的领导。两个领导核心作用应该表现为一种相互协调、相互协力的和谐关系。”“地方党委对同级人大的领导是地方人大常委会党组对人大常委会领导的前提和方向，地方人大常委会党组对人大常委会的领导是地方党委对同级人大领导的基础和保障”。因此，做好地方人大工作，既要加强人大常委会党组的领导，还要加强同级地方党委的全面领导，两者缺一不可，忽视其中任何一个方面，都会影响或者弱化党对人大工作的领导。

二、地方人大常委会党组与本级人大常委会的关系

地方人大常委会是地方国家权力机关的组成部分，它的设立保证了地方国家权力机关能够在闭会期间有效发挥作用。在县级以上地方各级人大常委会设立党组，不仅是实现党对人大工作领导的内在要求，更是推动人大制度优势转化为治理效能的根本保障。因此，地方人大常委会党组能否处理好同本级人大常委会的关系，直接影响党对人大工作的领导以及人大制度优势能否充分实现。

一方面，地方人大常委会党组作为本级人大常委会的领导机构，要不断加强自身建设，准确把握人大常委会党组的职责定位，善于发挥人大常委会的职能作用。《条例》明确规定:“党组发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，全面履行领导责任，加强对本单位业务工作和党的建设的领导，推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识，确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实。”因此，地方人大常委会党组的工作，应着重围绕“把方向、管大局、保落实”三个方面展开，它们集中体现了党组作为领导核心的性质和地位。具体而言，“把方向”自然就是把握政治方向。只有坚持正确的政治方向，人大工作才能不断向前发展，人大制度建设才能取得成效。“管大局”主要是管事关人大工作全局的重大决策、重大举措、重大事项和重大问题。“保落实”主要是保证党中央和同级党委的重大决策部署能够全面得到落实，这是人大常委会党组作为同级党委派出机构的基本职责。人大常委会党组在履行职责的过程中，要努力做到“到位不越位”，同样也不能失位，它要积极支持、尊重并保证人大常委会依法履行法定职权和开展工作，决不能包办代替人大常委会或人大常委会主任会议履行职责。概而言之，就是该由人大常委会党组讨论和决定的重大事项，人大常委会党组就应担起责任；而该由人大常委会或人大常委会主任会议讨论和决定的事项，人大常委会党组则应给予支持，这样不仅保证了党对人大工作的领导，还使人大常委会的法定职权得到了行使，真正实现了党的主张和人民意志的有机统一。

另一方面，地方人大常委会作为本级人大闭会期间的常设机关，要充分利用人大常委会党组这个枢纽，确保人大常委会的各项工作始终在党的领导下顺利开展。2019年7月，习近平总书记作出重要指示，要求地方人大及其常委会“要自觉接受同级党委领导，密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用，接地气、察民情、聚民智，用法治保障人民权益、增进民生福祉”。2021 年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上进一步强调: “各级人大及其常委会要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面加强自身建设，成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切的代表机关。”无论是作为政治机关还是国家权力机关，抑或工作机关和代表机关，党的领导都是不可或缺的环节。人大常委会不仅要自觉坚持党对人大工作的全过程领导，即凡是事关全局的重大事项，均应交由人大常委会党组会议讨论和决定，再由其提出原则性意见交由人大常委会主任会议讨论决定，最后由人大常委会会议作出决议或决定，确保党的领导贯穿人大常委会工作的始终，还要积极主动地争取党对人大常委会工作的领导，为人大常委会开展各项工作创造条件和提供保障。实践证明，只要党的领导落实到位、贯彻有力，人大常委会的各项工作便能有声有色。如果党的领导弱化，那么人大常委会的工作便会受到影响。因此，各级人大常委会要善于积极发挥人大常委会党组的领导核心作用，通过人大常委会党组向同级党委请示报告其在开展各项工作中遇到的重大问题和困难，让同级党委第一时间掌握有关工作情况，推动相关问题和困难的解决。

三、地方人大常委会党组与本级人大常委会机关党组的关系

2015年制定的《中国共产党党组工作条例（试行）》首次提出:“县级以上人大常委会机关、政府机关、政协机关，经本级党的委员会批准，可以设立机关党组”。该条款使人大常委会机关党组的设立有了明确依据。从词语的语义来理解，“可以设立”意味着“可以不设立”，这就意味着对“人大常委会机关党组”的设立并没有作强制性的要求。2019年，《中国共产党党组工作条例》正式颁布实施，细化了该条款的有关内容，进一步明确了人大常委会机关党组设立的层级，增强了可操作性和执行性，即“市级以上人大常委会、政府、政协，应当设立机关党组。县级人大常委、政府、政协根据工作需要，可以设立机关党组”。也就是说，市级以上人大常委会设立机关党组是必须履行的义务，至于县级人大常委会，各地可以视工作需要设立，不作强制性的规定。但是，从检索的情况来看，全国几乎所有的县级人大常委会都设立了机关党组。需要指出的是，人大常委会机关党组并不是一个新生事物。早在1956年，全国人大常委会就设立了机关党组，时任全国人大常委会副秘书长、办公厅主任张苏担任机关党组书记。改革开放后，全国人大常委会党组、全国人大常委会办公厅党组以及全国人大常委会法制委员会党组相继设立，但没有设立全国人大常委会机关党组。直到1989年底，全国人大常委会机关党组才恢复设立并延续至今，同时撤销了全国人大常委会办公厅党组和全国人大常委会法制委员会党组。理顺并处理好与人大常委会机关党组的关系，是人大常委会党组面临的一个新课题。

一方面，人大常委会党组作为人大常委会的领导机构，要履行好对人大常委会机关党组的领导职责。根据《条例》规定可知，人大常委会机关党组实行双重领导体制，它既要服从批准其设立的党组织的领导，还要接受人大常委会党组的领导。具体而言，地方人大常委会机关党组是同级地方党委在人大常委会机关设立的领导机构，它的性质实际上和人大常委会党组是一样的，即都属于同级地方党委的派出机构，因而要接受同级地方党委的领导。但是，不同于人大常委会党组是人大常委会的领导机构，人大常委会机关党组只是人大常委会机关的领导机构。尽管人大常委会机关党组不是由人大常委会党组直接批准设立，但是，它的设立是由人大常委会党组提请同级地方党委批准的，同时，在具体工作中，人大常委会机关党组需要服从人大常委会党组的领导。可见，人大常委会党组和人大常委会机关党组在整个人大制度体系中的政治地位实际上是有一定的区别。人大常委会党组对人大常委会机关党组的领导，主要体现在两个方面：一 是在具体的制度设计上，由人大常委会秘书长担任人大常委会机关党组书记，人大常委会秘书长同时又是人大常委会党组成员，这种制度安排有利于两者之间的沟通与协调。二是在具体的工作层面，人大常委会党组要听取人大常委会机关党组的情况汇报，督促检查常委会机关党组履行其在党建、党风廉政建设等方面的主体责任。

另一方面，人大常委会机关党组作为人大常委会机关的领导机构，在履行对人大常委会机关的领导职责的同时，要自觉服从同级地方党委以及人大常委会党组的领导，积极争取同级地方党委以及人大常委会党组的支持，确保其工作的有序开展。检索各地人大常委会机关党组工作规则可知，人大常委会机关党组的职责范围主要涉及以下几个方面:人大常委会机关的机构设置、人员编制；人大常委会机关的重大人事任免事项、重大项目安排、重大资金使用等；人大常委会机关的干部培训、考核与奖惩；人大常委会机关的党组织建设、党员队伍建设、党风廉政建设、工会、共青团工作，等等。这些工作的开展，离不开人大常委会党组的支持。人大常委会机关党组要健全请示报告工作制度，不仅要向同级党委报告其开展党建情况、贯彻落实党风廉政建设责任制情况等，也要向人大常委会党组汇报有关工作情况，让人大常委会党组及时了解和掌握，以便在遇到困难和问题时能够提供帮助。同时，人大常委会机关党组书记也要报告其履职情况，接受人大常委会党组的监督。总之，人大常委会机关党组的设立，是新时代加强党对人大工作全面领导的重要举措，有助于使人大及其常委会切实成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关。

                                          （节选自2022年第4期《人大研究》）