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庆阳市封山禁牧条例（草案）释义

第一条  为了保护和改善自然环境，巩固造林和流域治理成果，规范放牧行为，根据法律、行政法规和本省省级地方性法规，结合实际，制定本条例。

【释义】    

本条是对《庆阳市封山禁牧条例》立法目的的规定。

封山禁牧是保护退耕还林和新造林成果，培育和发展森林资源，实现林业可持续发展的必然要求。我市地处西北内陆腹地，干旱少雨，生态环境脆弱，林草植被稀少所引起的水土流失、土地荒漠化及其他自然灾害，直接制约着我省经济社会的可持续发展。实践证明，封山禁牧的实施，可以从根本上遏止因放牧对森林资源造成的破坏，保证退耕还林和新造林幼林的正常生长，加快植被恢复进度，有效地控制水土流失。同时，继续实施封山禁牧对有效促进农村产业结构调整，实现生态改善、经济发展、农民致富都具有重要意义。

第二条  本市行政区域内从事封山禁牧有关活动的单位和个人，应当遵守本条例。

【释义】

本条是对《庆阳市封山禁牧条例》的空间效力及调整对象的规定。

《庆阳市封山禁牧条例》的调整对象就是：本市封禁区域划定、保护、放牧行为的管理活动。这些活动的具体内容以及对这些活动的管理，在《庆阳市封山禁牧条例》的各个具体规范中分别都有较为明确的规定。

第三条  本条例所称封山禁牧，是指经市、县（区）人民政府划定重点封禁区域，并实施禁止放养牛、羊、猪、马、驴、骡等食草动物的管护工作。

封山禁牧的区域包括：

（一）林业用地(包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、无立木林地、苗圃地等)

（二）退耕还林地、沙化土地区域；

（三）耕地保护区域；

（四）草地、退耕还草地及草场退化和补播改良区域；

（五）饮用水水源保护区域、滩涂、河道堤防和护堤保护区域；

（六）固沟保塬流域治理区域；

（七）其他封山禁牧区域。

【释义】

本条是对《庆阳市封山禁牧条例》的封禁区域的划定和封禁对象的规定。

（一）林业用地(包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、无立木林地、苗圃地等) 

《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定：森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。森林，包括乔木林和竹林。林木，包括树木和竹子。林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。

《中华人民共和国森林法》第二十三条规定：禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。

（二）退耕还林地、沙化土地区域；

《退耕还林条例》第五十五条规定：退耕还林后，有关地方人民政府应当采取封山禁牧、舍饲圈养等措施，保护退耕还林成果。

《中华人民共和国防沙治沙法》第二十二条规定：在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。

（三）耕地保护区域；

《基本农田保护条例》第十七条规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

（四）草地、退耕还草地及草场退化和补播改良区域；

《中华人民共和国农业法》第六十一条规定：有关地方人民政府，应当加强草原的保护、建设和管理，指导、组织农（牧）民和农（牧）业生产经营组织建设人工草场、饲草饲料基地和改良天然草原，实行以草定畜，控制载畜量，推行划区轮牧、休牧和禁牧制度，保护草原植被，防止草原退化沙化和盐渍化。

《中华人民共和国草原法》第四十八条规定：国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。

（五）饮用水水源保护区域、滩涂、河道堤防和护堤保护区域；

《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第十二条规定：饮用水地表水源各级保护区及准保护区内必须分别遵守下列规定：

一、一级保护区内

禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；

禁止向水域排放污水，已设置的排污口必须拆除；

不得设置与供水需要无关的码头，禁止停靠船舶；

禁止堆置和存放工业废渣、城市垃圾、粪便和其他废弃物；

禁止设置油库；

禁止从事种植、放养禽畜，严格控制网箱养殖活动；

禁止可能污染水源的旅游活动和其他活动。

《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第十九条规定：饮用水地下水源各级保护区及准保护区内必须遵守下列规定：

一、一级保护区内

禁止建设与取水设施无关的建筑物；

禁止从事农牧业活动；

禁止倾倒、堆放工业废渣及城市垃圾、粪便和其它有害废弃物；

禁止输送污水的渠道、管道及输油管道通过本区；

禁止建设油库；

禁止建立墓地。

《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条规定：在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。

（六）固沟保塬流域治理区域；

《中华人民共和国水土保持法》第三十九条规定：国家鼓励和支持在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域，采取下列有利于水土保持的措施：

免耕、等高耕作、轮耕轮作、草田轮作、间作套种等；

封禁抚育、轮封轮牧、舍饲圈养；

发展沼气、节柴灶，利用太阳能、风能和水能，以煤、电、气代替薪柴等；

从生态脆弱地区向外移民；

其他有利于水土保持的措施。

（七）其他封山禁牧区域。

第四条  市、县（区）人民政府应当加强对封山禁牧工作的统一领导，按照统筹规划、保护优先、封育结合、严格管理和绿色发展的原则，制定具体行政管理措施，划清部门权责，加强监督检查，建立封山禁牧责任制，将封山禁牧工作纳入目标管理考核的重要内容，每年由上级人民政府对下级人民政府封山禁牧责任制落实情况进行考核奖惩。

市、县（区）林业主管部门负责本行政区域内林业用地、退耕还林地及沙化土地封山禁牧的组织实施和管理工作。

市、县（区）农牧行政主管部门负责本行政区域内退耕还草地、草场退化和补播改良区、耕地保护区封山禁牧的组织实施和管理工作。

市、县（区）水务和水土保持行政主管部门负责本行政区域内饮用水源保护地、滩涂、河道堤防和护堤保护地及固沟保塬流域治理地封山禁牧的组织实施和管理工作。

市、县（区）发展和改革、财政、国土资源、环境保护等行政部门，按照各自职责权限，组织做好封山禁牧的相关工作。

乡镇人民政府、村（居）民委员会负责本辖区牲畜养殖管理工作，督促饲养者、经营者和使用者落实封闭养殖措施，自觉履行禁牧义务，不得在禁牧区域内放养牲畜。

【释义】

本条是对《庆阳市封山禁牧条例》的执行原则和政府责任的规定。

参考《陕西省封山禁牧条例》第三条规定：封山禁牧应当遵循统筹规划、保护优先、封育结合、严格管理和可持续发展的原则。

《退耕还林条例》第六条规定：县级以上地方人民政府林业、计划、财政、农业、水利、粮食等部门在本级人民政府的统一领导下，按照本条例和规定的职责分工，负责退耕还林的有关工作。

《退耕还林条例》第五十五条规定：退耕还林后，有关地方人民政府应当采取封山禁牧、舍饲圈养等措施，保护退耕还林成果。

《中华人民共和国草原法》第八条规定：国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。

县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。

乡（镇）人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。

《中华人民共和国草原法》第三十五条规定：国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量，调剂、储备饲草饲料，采用青贮和饲草饲料加工等新技术，逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式。

在草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助，具体办法由国务院或者国务院授权的有关部门规定。

《中华人民共和国草原法》第四十八条规定：国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。

《中华人民共和国水法》第十二条规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。

国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。

国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。

县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

《中华人民共和国水法》第十三条规定：国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。

《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条规定：在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。

《中华人民共和国畜牧法》第七条规定：

国务院畜牧兽医行政主管部门负责全国畜牧业的监督管理工作。县级以上地方人民政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内的畜牧业监督管理工作。

县级以上人民政府有关主管部门在各自的职责范围内，负责有关促进畜牧业发展的工作。

参考《甘肃省人民政府批转省林业厅关于在全省重点区域继续实施封山禁牧意见的通知》（甘政发〔2011〕43号）：各地、各有关部门要各负其责，密切配合，齐抓共管，形成合力，确保封山禁牧工作进一步取得实效。发展改革部门要将封山禁牧工作纳入国民经济和社会发展规划；财政部门要积极落实封山禁牧工作经费和舍饲圈养补贴费用；林业部门要监督封山禁牧工作，依法划定禁牧林地，查处毁林案件；畜牧部门负责划定草地，监管舍饲圈养及草地监督管理；国土资源部门负责土地规划，合理确定林地、草地面积，安排家畜圈舍用地；农业、扶贫部门要积极引导调整农业产业结构，拓宽农民增收渠道。

第五条　县（区）人民政府应当根据本县（区）林业、农牧、水务和水土保持发展实际，支持和鼓励农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织，建立畜禽养殖场、养殖小区，发展舍饲养殖，调整养殖方式，划定封山禁牧具体范围，设立必要的围网、界碑和标牌，制定和完善相关封闭管护制度，并及时向社会公布。

【释义】

《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定：国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。

乡（镇）人民政府、村民委员会应当结合本地实际，制定封山禁牧公约，建立封山禁牧管护组织，明确管护的义务和责任，实行封山禁牧承包责任制。

【释义】

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；

（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；

（四）保护各种经济组织的合法权益；

（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；

（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

国有企事业单位管护的林地、草地，由国有企事业单位负责封育管护。

乡（镇）村集体管理的林地、草地，由乡（镇）、村组负责封育管护。

承包、租赁、拍卖、股份合作等形式获得使用权的林地、草地，由经营者负责管护。

　 【释义】

《中华人民共和国森林法》第二十七条规定：国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。

　　集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。

　　农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。

集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。

第六条  在本市封山禁牧区域内禁止下列活动：

（一）放养牛、羊、猪、马、驴、骡等食草动物；

（二）损毁、擅自移动封山禁牧的标志、设施；

（三）未履行管护责任，造成林草、树木和植被严重损坏或者地表沙壳、结皮和地衣严重损毁；

（四）未级批准，擅自建立养殖场、养殖小区；

（五）法律、法规规定的其他行为。

【释义】

《中华人民共和国森林法》第二十三条规定：禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。

参考《陕西省封山禁牧条例》第十三条规定：单位和个人在封山禁牧区域内禁止下列活动：

（一）放养牛、羊等草食动物；

（二）损毁、擅自移动封山禁牧的标志、设施；

（三）法律、法规规定的其他行为。

第七条  违反本条例第六条第（一）项规定，在禁牧区域内放牧的，依照本条例第四条所列管理区域由县级以上林业、农牧、水务和水土保持相关行政主管部门给予警告、责令停止违法行为，并处五十元以上二百元以下罚款，羊、猪按每只（头）五十元，牛、马、驴、骡按每头一百元累计处罚，但最高罚款不得超过三万元。拒不交纳罚款的，可以扣押放养的动物，并依法拍卖抵缴罚款。抵缴罚款后剩余部分，逾期三个月不认领的，依法予以没收。造成林草、树木和植被毁坏严重或者地表沙壳、结皮和地衣损害严重后果的，处五千元以上十万元以下罚款。

【释义】

《中华人民共和国森林法》第四十四条规定：违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

违反本法规定，在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。

拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。

违反本条例第六条第（二）项规定，损毁、擅自移动封山禁牧标志、设施的，依照本条例第四条所列管理区域由县级以上林业、农牧、水务和水土保持相关行政主管部门给予警告，责令恢复原状，并处五百元以上二千元以下的罚款。

【释义】

参考《陕西省封山禁牧条例》第十七条规定：违反本条例第十三条第（二）项规定，损毁、擅自移动封山禁牧标志、设施的，由县级以上林业或者农业（畜牧）行政主管部门责令恢复原状，可并处以二百元以上一千元以下的罚款；逾期不恢复的，由林业或者农业（畜牧）行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者支付。

违反本条例第六条第（三）项规定，造成林草、树木和植被严重毁坏或者地表沙壳、结皮和地衣严重毁坏的, 依照本条例第四条所列管理区域由县级以上林业、农牧、水务和水土保持相关行政主管部门责令采取补救措施，并处五千元以上十万元以下的罚款。

【释义】

《中华人民共和国防沙治沙法》第十七条规定：第三十八条　违反本法第二十二条第一款规定，在沙化土地封禁保护区范围内从事破坏植被活动的，由县级以上地方人民政府林业、农（牧）业行政主管部门按照各自的职责，责令停止违法行为；有违法所得的，没收其违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

违反本条例第六条第（四）项规定，由县级以上农牧行政主管部门责令限期改正，并处五千元以上三万元以下的罚款。

【释义】《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭。

违反本条例第八条第（五）项规定， 由相关行政管理部门依照有关法律、法规和规章的相关规定予以处罚。

【释义】

第八条  违反本条例规定，妨碍林业、农牧、水务和水土保持等行政执法管理人员依法执行公务的，由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】

《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定：有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：

（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；

（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；

（三）阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；

（四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。

阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。

第九条  违反本条例规定，县乡人民政府不履行或不认真履行封山禁牧工作职责的，由县级以上人民政府责令限期改正；情节严重的，对县乡主要负责人和直接责任人员给予行政处分。

国家工作人员在封山禁牧中未依照本条例规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门或者监察机关给予行政处分；侵害行政管理相对人财产权益的，由其本人赔偿经济损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【释义】

《中华人民共和国森林法》第四十六条规定：从事森林资源保护、林业监督管理工作的林业主管部门的工作人员和其他国家机关的有关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

《中华人民共和国防沙治沙法》第四十五条规定：防沙治沙监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国草原法》第六十一条规定：草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员玩忽职守、滥用职权，不依法履行监督管理职责，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。

《中华人民共和国畜牧法》第七十条规定：畜牧兽医行政主管部门的工作人员利用职务上的便利，收受他人财物或者谋取其他利益，对不符合法定条件的单位、个人核发许可证或者有关批准文件，不履行监督职责，或者发现违法行为不予查处的，依法给予行政处分。

《中华人民共和国水法》第六十四条规定：水行政主管部门或者其他有关部门以及水工程管理单位及其工作人员，利用职务上的便利收取他人财物、其他好处或者玩忽职守，对不符合法定条件的单位或者个人核发许可证、签署审查同意意见，不按照水量分配方案分配水量，不按照国家有关规定收取水资源费，不履行监督职责，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果，构成犯罪的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依照刑法的有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。

《中华人民共和国水土保持法》第四十七条规定：水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

     第十条 本条例自公布之日起施行。